「摘要」當前，在國家政策驅動下，全域土地綜合整治已成為破解土地資源約束、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。通過農用地整理、建設用地綜合整治、生態(tài)保護修復等舉措，優(yōu)化國土空間布局，促進耕地集中連片、產業(yè)集聚發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)改善，是農發(fā)行信貸業(yè)務高質量發(fā)展的新“藍?！?。本文探討全域土地綜合整治的重要意義，結合農發(fā)行湖北省分行的探索實踐，分析全域土地綜合整治業(yè)務發(fā)展存在的困難，并提出相關建議。
「關鍵詞」全域土地綜合整治?業(yè)務模式?高質量發(fā)展
土地是農業(yè)最基本的要素、農村最大的資源，統籌好土地資源對于促進鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。作為農業(yè)政策性銀行，農發(fā)行大力推動全域土地綜合整治業(yè)務，是履行職責使命助力鄉(xiāng)村全面振興的應有之義。本文以湖北分行為例，就如何更好開展全域土地綜合整治業(yè)務助推高質量發(fā)展進行調研與思考。
一、農發(fā)行發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務的重要意義
（一）發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務是貫徹落實黨中央決策部署的內在要求。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革特別是農村土地制度改革作出系統部署，中央一號文件也連續(xù)6年部署全域土地綜合整治工作。2024年8月自然資源部印發(fā)《關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，對全域土地綜合整治作出系統性部署。2024年3月自然資源部辦公廳印發(fā)《關于支持利用政策性金融資金加快推進土地綜合整治和生態(tài)保護修復的通知》，明確要求深化政銀企合作，加大重點領域支持力度。農發(fā)行作為農業(yè)政策性銀行，肩負服務農業(yè)供給側結構性改革，推動農業(yè)現代化建設的重要職責，全力支持全域項目是落實黨中央決策部署的重要舉措，是踐行金融工作政治性人民性要求的重要責任，是一項政治性、政策性都很強的工作，必須不講條件、不打折扣，全力落實。
（二）發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務是服務國家戰(zhàn)略的有效途徑。全域土地整治業(yè)務以土地為核心，通過統籌田、水、路、林、村等綜合治理，促進鄉(xiāng)村人地有效配置、土地權屬關系協同調整，拉動農業(yè)產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈，具有獨特的核心優(yōu)勢。一是全域項目是全力服務鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略大平臺。全域項目集成了鄉(xiāng)村振興“政策套餐”，是“農村版的城鄉(xiāng)一體化”和“鄉(xiāng)村振興的套餐”。二是農用地與建設用地的提質雙引擎。全域項目以“三位一體”實施農用地整治，通過數量整合、質量提升、生態(tài)優(yōu)化，可實現小田變大田、低產田變高產田、污染田變生態(tài)田。三是優(yōu)化調整“三區(qū)三線”的政策工具箱。在國家調整“三區(qū)三線”政策范圍內實行“三線聯動、靈活調整”，能有效破解單一紅線對復合功能的約束。四是“三生空間”融合發(fā)展的價值轉化鏈。通過對“三生空間”的系統性重構，可以讓生態(tài)修復筑牢綠色根基、特色產業(yè)激發(fā)鄉(xiāng)村活力，實現“農村增綠、農民增收、農業(yè)增產”的價值閉環(huán)。
（三）發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務是創(chuàng)新轉型高質量發(fā)展的必然選擇。湖北省是經濟大省、科教大省、生態(tài)大省、農業(yè)大省，圍繞湖北省十大重點農業(yè)產業(yè)鏈為主攻方向（茶葉、優(yōu)質稻米、菜籽油、特色淡水產品、現代種業(yè)、柑橘、蔬菜、中藥材、生豬、家禽及蛋制品），聚焦服務打造新時代“魚米之鄉(xiāng)”，全域土地綜合整治統籌田、水、路、林、村等綜合治理，融資需求量大，是真正的業(yè)務藍海，農發(fā)行拓展全域土地綜合整治業(yè)務，前景廣闊，大有可為。湖北分行積極探索創(chuàng)新“全域整治+”信貸模式，堅持“政府引導、市場運作、產業(yè)支撐、項目平衡”的原則，項目經營產生的現金流可以全額覆蓋貸款本息。通過全域土地綜合整治引入多方資金，形成“短期有輸血、中期能造血、長期可循環(huán)”的資金聚合生態(tài)。前期支持的孝感朱湖、宣恩椒園、應城楊河3個全域土地綜合整治項目入選自然資源部試點典型案例。2025年，采取“全域整治+特色產業(yè)”模式實施的十堰市房縣白鶴鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目、采取“全域整治+農文旅融合”模式實施的孝感市大悟縣宣化店鎮(zhèn)全域國土綜合整治項目，在湖北分行貸款的支持下大力推進。實踐證明，湖北分行搶抓機遇，大力發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務，是農發(fā)行擦亮支農品牌、實現轉型發(fā)展的有效途徑和必然選擇。
二、湖北分行發(fā)展全域土地綜合整治業(yè)務的實踐與探索
近年來，湖北分行深入貫徹總行“農地銀行”品牌戰(zhàn)略，立足省情和各地資源稟賦，不斷適應形勢變化，持續(xù)探索發(fā)展路徑，取得較好成效。
（一）加強高層對接，優(yōu)化制度機制。將全域土地綜合整治上升到全行高質量發(fā)展全局的高度，統籌謀劃，著力構建業(yè)務架構完善、內外協作良好的發(fā)展格局。一是加強組織領導。省分行成立“一把手”任組長的領導小組，部署開展“農地業(yè)務拓展年”活動，召開全域項目推進會。省分行黨委班子成員分別帶隊走訪主管部門、地方政府、重點客戶，實現對接“全覆蓋”。建立項目全流程會商機制，實行前中后臺協同平行辦貸、三級行聯動辦貸、專班下沉辦貸，完善業(yè)務會商、抽樣核查、培訓指導流程，制定印發(fā)《農地類業(yè)務信貸資金管理操作規(guī)程（試行）》《農地產業(yè)管理規(guī)程》，高效推進全行全域土地綜合整治業(yè)務。二是加強宣傳推介。堅持“高層營銷、源頭營銷、提級營銷、聯動營銷”相結合，加強“農地銀行”品牌戰(zhàn)略、全域土地綜合整治信貸政策、業(yè)務模式及典型案例等的宣傳，激發(fā)各地政府加快推動全域土地綜合整治的積極性；及時總結全域土地綜合整治發(fā)展的新思路、新領域、新路徑，形成可復制推廣的經驗和模式，全力做好品牌推介官。三是加強政銀合作。加強與自然資源、農業(yè)農村等相關行業(yè)主管部門的溝通協調，建立聯合工作機制，促成省分行與省自然資源廳聯合發(fā)文，推動轄內分支機構與當地黨政、主管部門通過簽訂合作協議、建立項目庫等方式強化聯動合作。緊密對接全域土地綜合整治、高標準農田建設、“小田并大田”改革試點，以及各級政府重點發(fā)展的農業(yè)產業(yè)，有針對性做好融資融智服務。
（二）圍繞重點領域，加大信貸支持。緊密結合湖北省“十四五”規(guī)劃和各地資源稟賦，突出全域土地綜合整治重點領域，加大信貸支持力度，2021年以來，累放農地類貸款557億元，至2025年6月末農地貸款余額524億元，較2020年末凈增472億元。一是全力支持高標準農田建設。圍繞黨的二十大提出的“逐步把基本農田全部建成高標準農田”的決策部署和湖北省全力支持高標準農田建設規(guī)劃，切實服務“藏糧于地”戰(zhàn)略。2021年以來，累放貸款54億元，支持建設高標農田106.69萬畝。二是探索支持“小田并大田”。省分行主動與地方政府及部門對接，堅持“依托政府、促建主體、打造模板、因地制宜、先點后面、全省統籌”原則，積極支持“小田并大田”項目，營銷項目37個，金額150億元，審批項目32個，金額121億元。三是大力支持全域土地綜合整治。聚焦農村土地布局優(yōu)化，統籌支持“田、水、路、林、村”綜合整治，將農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復、鄉(xiāng)村歷史文化保護和特色產業(yè)布局一體推進。2021年以來，累計支持全域土地綜合整治項目96個，審批金額417億元，投放金額162億元。
（三）堅持創(chuàng)新驅動，探索有效模式。一是積極探索業(yè)務模式。根據地方發(fā)展規(guī)劃、自然稟賦、產業(yè)基礎、經濟環(huán)境等因素，在支持全域土地綜合整治方面進行有效探索，形成一批“全域土地綜合整治+優(yōu)勢（特色）產業(yè)”“全域土地綜合整治+優(yōu)勢資源”“全域土地綜合整治+全產業(yè)鏈”“產業(yè)化聯合體”等信貸模式，支持了一批重點項目，涌現出一批優(yōu)秀案例，持續(xù)推動全產業(yè)鏈多領域多要素多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。二是積極探索項目運作模式。根據不同項目實際，強化經營性現金流的設計和落實，靈活采用兩種運作模式：“建運一體”模式，以專業(yè)市場化農業(yè)企業(yè)為核心，項目“投融建運管”五位一體整體推進，實施主體采用自身經營或合作經營方式進行項目運營，以農業(yè)產業(yè)經營收入償還貸款本息；“建運分置”模式，按照“借款主體投資建設+運營主體租賃經營”的方式，借款人負責全域土地綜合治理集中整治，將建成標準化農田轉租給運營主體運營，以運營主體支付的租金還本付息。通過運作模式的靈活選擇，最大限度推動項目落地、有效實施。三是完善督導考核機制。結合各地實際將全域土地綜合整治業(yè)務考核指標分解至各二級分行，制定勞動競賽方案，并將全域業(yè)務開展情況納入綜合績效考核。加強對轄內二級分行全域業(yè)務考核督導，對全域土地綜合整治業(yè)務規(guī)模、業(yè)績、創(chuàng)新、品牌、風控等方面進行綜合評價，并作為轄內機構評先評優(yōu)的重要依據。
三、推動全域土地綜合整治業(yè)務發(fā)展存在的困難和不足
全域土地綜合整治具有較高的建設標準和政策控制，涉及土地資源、政策機制、實施主體、運作模式、收益分配等各環(huán)節(jié)，在實際推進過程中，面臨諸多困難和瓶頸。
（一）政策協同一致性不夠。一是土地政策有待完善。農村部分土地資源尚未確權，不利于經營權流轉和抵押權的實現。同時，湖北省流轉土地經營權確權登記及抵押處于試點階段，僅有部分地區(qū)具備登記條件，存在登記對抗效力不明、估值公信力不足、抵押權實現困難等問題。二是項目內驅力不夠。全域土地綜合整治項目的公共屬性，決定了政府主導是當前較為可行的一種模式，但項目收益期相對較長，對承建主體的產業(yè)運營維護能力提出更高要求，地方國企的意愿不強，成熟市場主體主動介入需要進一步引導和宣傳，政府規(guī)劃引領、政策扶持等作用有待進一步發(fā)揮。三是協調聯動不夠。全域土地綜合整治政策涉及土地、財政、農業(yè)農村以及市場主體等多個方面，不同主管部門對政策標準、工作要求以及利益訴求存在不同理解和把握，若不建立有效的溝通協調機制，不利于全域土地綜合整治項目的有效實施和可持續(xù)發(fā)展。
（二）項目聯動效應有待提升。一是利益聯結協同性不足。目前，全域土地綜合整治項目的實施主體主要為國有企業(yè)，部分項目整治建設與產業(yè)導入相對獨立，在建設整治任務完成后立即退出，不參與產業(yè)導入、運營和管理。而集體經濟組織的資金實力、經營水平等相對欠缺，難以導入并經營好關聯度較高、收益較好的產業(yè)，也難以獲得信貸支持。二是區(qū)域帶動作用發(fā)揮不夠。從實踐情況來看，當前全域土地綜合整治在很大程度上仍沿襲傳統土地整治的“重任務、重工程、重指標”，與實現鄉(xiāng)村振興的長遠目標存在差距。三是項目導入產業(yè)鏈多元化不足。雖然目前在支持全域土地綜合整治項目中，注重產業(yè)的導入和發(fā)展，但從實踐情況看，與湖北十大重點農業(yè)產業(yè)鏈融合不夠，特色產業(yè)支持不足；現有全域土地綜合整治項目中產業(yè)多局限于生產流通環(huán)節(jié)，在促進農業(yè)現代化和農村一二三產業(yè)融合發(fā)展上謀劃不足；同時全域土地綜合整治項目涉及產業(yè)科技含量不足，多集中于“種養(yǎng)”等傳統領域。
（三）項目推進面臨堵點。一是多元投資體系尚未完全建立。現階段，全域土地綜合整治項目特別是高標準農田建設部分主要集中在政府投資，資金來源于每年的中央、省、市補貼和本級少量的財政投入，總體投入資金有限，地方配套難落實，許多項目采取集中涉農資金整合投入方式實施，“有多少錢做多少事”，社會投資主體主動介入這類項目投資很少。二是項目設計的整體性、科學性還不夠。從實踐來看，當前不少全域土地綜合整治項目對“全域”認識不深，往往理解為農用地、農村建設用地、生態(tài)用地等整治內容的簡單疊加，忽視其系統性、整體性和綜合性，對產業(yè)布局優(yōu)化重視程度不夠。三是缺乏優(yōu)質的市場化經營主體。近年實施的全域土地綜合整治項目建設主體一般為國有新設法人，整體實力偏弱、經營水平不足。若采取“建運一體”模式，承貸主體既要負責建設又要負責運營，但既有工程建設資質又有產業(yè)運營能力的涉農企業(yè)較少，若采用“建運分置”模式，承貸主體是施工方，但不參與后期運營，不能控制項目現金流，承擔較長期限的貸款風險較大。另外，如何合理整合各方資源、補充安全的擔保措施是全域土地綜合整治項目推進過程中主要難點。四是項目收益難以達到預期。全域土地綜合整治項目經營現金流主要依靠后期運營的農業(yè)產業(yè)或農村一二三產業(yè)融合收益，回報利潤低、周期長、波動大，項目自身造血能力不足，在農村土地確權、交易等相關政策未匹配的情況下，項目投資、收益難以實現平衡。
四、拓展全域土地綜合整治業(yè)務助力高質量發(fā)展的建議
加強全域土地綜合治理，推進鄉(xiāng)村全面振興，離不開金融特別是政策性金融的有力支持。針對面臨的痛點難點，政府、金融機構、市場主體要同向發(fā)力，形成合力。
（一）錨定任務目標，深入開展專項攻堅。一是開展攻堅行動，推動工作全面提速。農發(fā)行應持續(xù)開展“黨政大走訪、項目大推進”活動，對地方黨政做好政策宣講，消除融資顧慮，激發(fā)融資需求；對基層行開展多形式業(yè)務輔導，助力項目落地落實。二是集中優(yōu)勢資源，加快項目進程。圍繞省分行和各市州簽訂的合作協議，聚焦營銷對接的項目和已經審批項目，因地制宜，一縣一策、一企一策、一事一策，以最強配置、最優(yōu)保障、最快速度，全力推進項目落地，以點帶面、全面鋪開。三是強化考核激勵，促進工作提質增效。對標目標任務，發(fā)揮好考核指揮棒、風向標和助推器作用。
（二）深化銀政合作，搭建合作平臺。一是建立聯動機制。與自然資源、農業(yè)農村等主管部門保持高層互訪，建立“總對總、分對分”聯絡機制，建立常態(tài)化溝通機制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，保持密切協作，共同打造良好支持格局。二是拓展合作空間。積極推進與相關廳局設立重大項目儲備庫，強化項目整體設計的前瞻性謀劃，共同探索支持一批全省、全國示范性項目。三是打造優(yōu)質主體。推動成立市場化的全域土地綜合整治實施主體，并通過“注資、注產、授予經營權”等方式，增強市場化運營能力。積極探索當地國企與省、央企成立合資企業(yè)，打造專業(yè)的大型農業(yè)產業(yè)投資集團。
（三）聚焦重點領域，創(chuàng)新業(yè)務模式。結合不同土地整治片區(qū)的功能定位，如耕地力提升、生態(tài)環(huán)境治理、產業(yè)轉型升級等，設計不同業(yè)務路徑。一是積極拓展高標準農田建設模式。積極探索“高標準農田+制種基地”“高標準農田+訂單種植”等新模式，以項目建設為基礎，同步做好產權流轉、農村集體“三資”管理等金融服務，積極滿足農民專業(yè)合作社、社會化服務組織和糧食加工流通企業(yè)等上下游全產業(yè)鏈主體的金融需求。二是優(yōu)化完善全域土地綜合整治模式。通過“土地整治+”模式,積極探索完善土地整治與產業(yè)發(fā)展相結合的新模式，將土地整治與“種養(yǎng)加購銷”和生態(tài)文旅相融合，注重與湖北十大特色產業(yè)鏈的深度結合，形成以土地整治為基本依托的“三產融合”發(fā)展新路徑。三是深入挖掘土地“紅利”。加強學習借鑒先進省份樣板項目，積極探索項目多元化收益來源，抓住亮點和特色，如鄉(xiāng)村文旅、村集體存量資產盤活、農業(yè)產業(yè)園經營收入等，為項目注入動力，助力農民就業(yè)增收，最大程度實現土地高效利用，拓展鄉(xiāng)村全面振興新路徑。
（四）優(yōu)化辦貸機制，提高辦貸質效。一是加強營銷服務。堅持融資融智相結合，健全營銷服務機制，主動對接、提前介入優(yōu)質全域土地綜合整治項目；對依托全域土地綜合整治的新興產業(yè)采取分級開發(fā)或聯合開發(fā)的模式積極擴大與央省企合作。對央省企實行省分行高層營銷、二級分行跟進、支行落實的工作機制。二是著力提升項目評審水平。堅持完善“專題研究、專班辦貸、專門管控、專業(yè)賦能”機制和項目會商、平行辦貸、專班下沉等工作機制，充分借助行業(yè)主管部門、專業(yè)機構的力量，不斷提升項目調查、審查能力和水平，提高辦貸效率。三是加強內外部政策研究。在外部，積極參與政策制定，將農發(fā)行融資理念融入其中；在內部，緊跟重點領域形勢變化，為全域土地綜合整治業(yè)務發(fā)展及時提供理論支撐與政策指導。
（五）強化合規(guī)展業(yè)，守牢風險底線。一是嚴守業(yè)務邊界把牢準入關。始終樹立并踐行正確政績觀，嚴格落實監(jiān)管部門各項政策要求，從嚴穿透項目貸款還款來源，堅決不碰“三條紅線”，對純公益、收入明顯不足的項目堅決不予支持。二是做實調查評估把牢貸中關。嚴格把好“項目真實性、權屬合法性、辦貸合規(guī)性、資金安全性、當地積極性”五個方面要求，審慎開展調查評估，精準使用信貸產品，做實風控措施。三是抓好風險管控把牢貸后關。落實信貸全流程標準化、規(guī)范化要求，嚴格執(zhí)行“實貸實付”“放支同審”工作要求，運用數字化手段，確保項目能落地、可檢驗，做到真整治、真受益。
